Menakar Keproporsionalan UN

Gambar 1: Artikel di Koran SP

Ujian Nasional (UN) untuk Sekolah Menengah Atas (SMA/SMK) akan berlangsung 16-19 April 2012. UN ilegal setingkat SMA ini akan diikuti oleh 2.580.446 Siswa dari 11.000 sekolah SMA, 6.000 MA, dan 9.000 SMK. Untuk tingkat SMP akan dilaksanakan pada 23-26 April dan SD 7-9 Mei 2012. Padahal, selain dari sisi hukum UN adalah inskonstitusional, infrastruktur pendidikan Indonesia juga masih jauh dari memadai.

Status hukum UN sebagai ilegal dimulai sejak akhir Mei 2007, di mana Pengadilan Negeri Jakarta Pusat mengabulkan gugatan warga negara (citizen lawsuit) mengenai UN dan pelaksanaannya yang dianggap tidak adil. 6 September 2007 Pengadilan Tinggi DKI Jakarta menguatkan putusan itu. Dua tahun kemudian, pada 14 September 2009, Mahkamah Agung (MA) kembali mengukuhkan putusan tersebut dengan menolak kasasi gugatan UN yang diajukan pemerintah.

Putusan institusi peradilan menilai bahwa pemerintah telah lalai memberikan pemenuhan hak asasi manusia, khususnya hak pendidikan dan hak anak, yang menjadi korban UN. Pemerintah juga dianggap belum mampu meningkatkan kualitas guru, sarana dan prasarana, sekaligus akses informasi yang lengkap di seluruh daerah.

Kata lain, putusan hukum tersebut melarang pemerintah melaksanakan ujian yang bersifat penentu kelulusan siswa sebelum semua penunjang pendidikan yang berkualitas disediakan secara sama dan merata. Tetapi sayang, pemerintah memilih melanggar hukum dengan tetap melaksanakan UN pada tahun 2008, 2009, 2010, 2011, dan tahun 2012 ini.

Menjelang pelaksanaan UN tahun 2012, kontroversipun kembali mengemuka. Anggota Dewan Pertimbangan Presiden, Albert Hasibuan, mengingatkan bahwa, dengan putusan MA itu, penyelenggaraan UN di lembaga pendidikan formal sekolah dasar hingga sekolah menengah atas (SMA) inkostitusional. Hal tersebut dikatakannya pada acara tatap muka dengan Education Forum dan Lembaga Bantuan Hukum Jakarta (08/03/2012).

Bahkan, Pengadilan Negeri Jakarta Pusat pada 09 April 2012 juga telah mengeluarkan teguran (aanmaning) terhadap Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Nasional Muhammad Nuh karena dianggap melalaikan putusan Mahkamah Agung. Akan tetapi, bagi Muhammad Nuh pelaksanaan UN sudah bersifat final, karena tidak ditemukan ada pesoalan baik dar sisi hukum maupun politik  (SP, 09/03/2012).

Salah satu alasan publik menolak adanya UN sebagai penentu kelulusan siswa adalah karena pemerintah belum mampu menyediakan guru dengan kompetensi baik, termasuk menyangkut ketersediaan gedung sekolah, laboratorium, dan perpustakaan memadai secara merata di seluruh wilayah Indonesia. Keberatan publik itu terbukti dengan adanya hasil uji kompetensi awal (UKA) terhadap guru yang dilakukan pemerintah.

Tahun 2012 standar kelulusan bagi siswa SMA ditetapkan 5,50 dan nilai akhir tiap-tiap mata pelajaran paling rendah 4,00. Artinya, siswa yang tidak memiliki nilai ujian sesuai standar dinyatakan tidak lulus. Penetapan standar bagi kelulusan siswa ini amat kontras dengan kapasitas guru di Indonesia secara nasional. Kualitas kompetensi guru Indonesia umumnya masih buruk, bahkan berada di bawah standar kualitas yang ditetapkan sebagai syarat bagi kelulusan siswa di atas.

Hasil UKA guru yang dilakukan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan terhadap 281.016 guru menunjukan bahwa rata-rata kualitas mereka berada pada angka 42,25 dari skala 100. Ada 337 kabupaten/kota yang kualitas gurunya berada di bawah nilai 42,25, dan hanya 154 kabupaten/kota yang memiliki nilai kompetensi di atas 42,25. Itu pun hanya ada 10 Kota/Kabupaten yang memiliki nilai memadai, dan paling tinggi hanya menyentuh angka 56,41 (Blitar), diikuti 55,88 (Sukambumi), 55,41 (Gresik), 53,71 (Malang), 53,63 (Jembrana), 53,62 (Magelang), 52,49 (Surakarta), 52,30 (Pasuruan).

Sedangkan 10 Kota/Kabupaten dengan kompetensi guru dengan nilai terendah ada pada Kepulauan Mentawai (26,60), 26,80 (Dogiyai), 28,37 (Barito Utara), 28,40 (Morotai), 29,97 (Lampung Barat), 30,00 (Intan Jaya), 30,28 (Nias Selatan), 30,34 (Gunung Mas), 30,64 (Buru Selatan), 30,68 (Halmahera Timur). Bahkan, pada konteks propinsi, hanya DIY Yogyakarta lah yang mampu mencapai nilia kualitas guru 50,01 sedangkan 33 Propinsi lainnya berada pada angka yang memprihatinkan (SP, 19 & 20-03-2012).

Melihat nilai rata-rata kualitas guru kita yang berada pada angka 42,25, dan hanya satu propinsi yang secara umum mampu mencapai nilai 50.01, apakah tepat dan adil jika siswa yang lahir dari asuhan mereka lantas dipatok harus memenuhi nilai 5.50 untuk lulus? Berkaca dari hasil UKA di atas, nampaknya alasan pemerintah untuk tetap melaksanakan UN sebagai penentu kelulusan sesungguhnya runtuh karena tidak rasional.

Menakar Keproporsionalan UN

Masyarakat yang menolak pelaksaan UN sebagai penentu kelulusan siswa memiliki alasan yang rasional. Selain karena konteks kualitas sistem pendidikan (sumber daya guru dan infrastruktur pendidikan) kita yang memang beragam di masing-masing daerah, dalam konteks lebih sempit karena potensi siswa juga berbeda antara satu dengan lainnya.

Menurut Psikolog Howard Gardner, kecerdasan manusia itu terdiri dari delapan jenis, yakni kecerdasan linguistik, kecerdasan logik matematik, kecerdasan visual, kecerdasan musik, kecerdasan interpersonal, kecerdasan intrapersonal, kecerdasan kinetik, kecerdasan naturalis. Dan masing-masing siswa memiliki kecerdasan dominan, yang berbeda satu dengan lainnya. Hal ini menunjukan bahwa potensi dan kemampuan masing-masing siswa adalah kompleks, maka amat takabur jika  kemampuan seseorang itu coba dipotret dengan menggunakan satu sistem ujian yang bersifat digeneralisasi atau pukul-rata.

Artinya, selain kaitan masalah kualitas guru yang beragam, dan itu telah dibuktikan melalui hasil UKA, UN juga bermasalah dari sisi kepentingan siswa. UN yang me-nasional nampak bermasalah, sebab mensyaratkan adanya keseragaman akademik siswa. Padahal, potensi siswa, bakat, dan orientasi akademis mereka jelas beragam yang mustahil diseragamkan.

Selain itu, secara sosial pelaksanaan UN membutuhkan keseragaman dari berbagai sisi, misalkan, dibutuhkan kompetensi guru, fasilitas, dan ketersediaan buku ajar yang harus setera secara kualitas dan kuantitas, dan itu mustahil mampu disediakan oleh pemerintah. Karena faktanya, pada konteks penyediaan kualitas guru secara memadai saja, pemerintah Indonesia masih dicap lalai oleh peradilan bahkan nampak tidak sanggup memenuhinya.

Gambar 2: Bagian dari Artikel

Menurut John Dewey (1966), sekolah adalah institusi terkemuka dalam penciptaan masyarakat yang bersatu dan demokratis. Karena itu, pendidikan sejatinya membawa orang menjadi bebas dari kungkungan yang mengerdilkannya. Pendidikan harus memberi jaminan bahwa seseorang pasti bebas dalam menentukan pilihan-pilihan yang diminatinya; tanpa ada paksaan dari luar yang berpotensi menindas dirinya. Di bagian lain, bagi H.A. R. Tilaar (2005), ada waktunya di mana pendidikan seseorang memang ditentukan oleh keluarga (masa kanak-kanak), kemudian masyarakat, namun akan tiba waktunya dimana pendidikan harus ditentukan oleh dirinya sendiri.

Artinya, pendidikan yang baik adalah sistem pemanusiaan manusia yang pada akhirnya harus memberikan ruang dan membawa siswa ke dalam kebebasan dari kungkungan sistem yang menindasnya. UN yang diterapkan hari ini telah menekan potensi unik siswa. Bahkan, cenderung memusnahkan pilihan-pilihan yang seharusnya diambil oleh siswa dalam mengembangkan dirinya.

Oleh karena itu, sudah sewajarnya UN yang tahun 2012 ini menghabiskan anggaran negara Rp600 miliar itu tidak dijadikan sebagai ajang penentu masa depan siswa. Cukuplah hasil UN ini ditempatkan sebagai sarana pemetaan (sensus) kualitas pendidikan nasional (kualitas sekolah di masing-masing daerah), demi kepentingan intervensi kebijakan pemerintah.

Jangan lagi pemerintah bersikap munafik dengan terus mengembar-gemborkan agar masyarakat Indonesia taat hukum (bahkan harus jujur dalam mengikuti UN), padahal di sisi lain pemerintah malah menjadi pelanggar hukum aktif. Karena selain hal itu jelas mencoreng wajah pemerintah, pelanggaran atas putusan hukum yang dilakukan secara sengaja jelas adalah tidak etis bahkan menyedihkan.

**Tulisan ini telah dimuat pada Kolom Opini Suara Pembaruan 18 April 2012 (di sini). Karena dirasa perlu, maka dibagikan kembali.

Sistem Weberian & Budaya Paternalistis

Gambar: Birokrasi

Pemerintah Indonesia telah gagal secara kontekstual mengelola birokrasi. Institusi itu pun terjerumus dalam beragam masalah kontempoler.

Pertama adalah masalah obesitas atau kelebihan tenaga birokrat. Menurut Menteri PAN dan RB, Aswar Abubakar, tercatat Indonesia memiliki 4.708.330 Pegawai Negeri Sipil (PNS). Jumlah ini belum termasuk PNS TNI dan PNS Polri. Padahal, Indonesia hanya membutuhkan sekitar 3 juta PNS.

Itu artinya, ada 1.7 juta PNS yang tidak diperlukan, namun direkrut. Mereka tidak memiliki beban kerja tetapi setiap bulan negara harus membiayainya. Maka, adalah rasional jika hari ini penghentian penerimaan PNS diberlakukan. Bahkan, bila perlu dan seharusnya, pemerintah membuka penerimaan kembali ketika memang ada kebutuhan untuk itu.

Kedua, 95 persen PNS kita adalah birokrat tanpa keahlian khusus dan hanya 5 persen PNS yang memiliki kompetensi spesifik (Suara Pembaruan, 06/03/2012). Tentu ini menjadi ironi, sebab salah satu ciri birokrasi adalah adanya pembagian kerja di dalamnya yang didasari oleh kompetensi khusus. Karena tanpa keahlian itu, tak mungkin seorang birokrat bisa mengambil bagian (bekerja sama) dalam mencapai tujuan-tujuan bersama melalui birokrasi.

Munculnya dua masalah di atas menunjukan ada persoalan sistemik, khususnya perekrutan yang selama ini dilakukan. Penerimaan yang seharunya berdasarkan kebutuhan kerja serta dengan tuntutan kompetensi tertentu, nampaknya tidak menjadi dasar utama penerimaan pegawai.

Kecurigaan kita mengarah pada dua kemungkinan, mengapa penerimaan PNS tidak berjalan sesuai dasar rasional birokrasi; pertama, karena ketiadaan data yang jelas mengenai jumlah pegawai serta pembagian tugas untuk mengukur kebutuhan, akibatnya penerimaan PNS sekadar program rutin tahunan; kedua, adalah akibat kebijakan politik populis yang dilakukan pejabat di daerah demi menarik dukungan, sekadar bagi-bagi jabatan kepada koleganya, dan untuk mengurangi pengangguran.

Selain masalah di atas, kajian Agus Dwiyanto (2011) juga mengidentifikasi suburnya bentuk birokrasi paternalistik di Indonesia. Kuat dugaan, munculnya biroktasi tipe ini sebagai konsekuensi interaksi antara konsep birokrasi Weberian dengan budaya paternalistis yang umum dianut masyarakat Indonesia. Konteks ini pula yang turut memengaruhi timbulnya beragam patologi birokrasi, termasuk seperti yang muncul di awal tulisan ini.

Interaksi sosial-budaya & birokrasi

Pada tataran tertentu, pembicaraan kita tentang birokrasi tidak bisa mengabaikan konteks sosial-budaya, tempat dimana birokrasi itu berada. Ini tak dihindari, sebab birokrasi lahir dan berkembang dalam konteks sosial masyarakat tertentu. Dengan kata lain, dinamika birokratisasi (proses membangun dan mengembangkan birokrasi) erat kaitannya dengan konteks. Maka, upaya birokratisasi yang mengabaikan lingkungan sosial, diyakini tidak akan mencapai tujuannya.

Konsep Weberian—hasil pikir Max Weber—umum dikenal dengan ciri ideal birokrasi: adanya formalisasi aturan dan prosedur; hirearki yang panjang; spesialisasi kerja; dan impersonal. Semua prinsip ini hendak membentuk birokrasi yang efisien, rutin, dan non-partisan. Weber menyakini bahwa administrasi pemerintahan bisa berjalan memadai jika institusi yang ada menyerupai kerja sebuah mesin (Morgan, 1986). Untuk mencapai itu diperlukan meritokrasi, pembagian kerja secara spesifik yang saling terkait dalam satu hirearki dan prosedur.

Secara umum, penerapan konsep birokrasi Weberian dianggap berhasil di masyarakat Barat. Patologi yang ditimbulkan tidak separah yang ada di Indonesia. Keberhasilan terjadi karena adanya dukungan kultur mereka yang (dominan) rasional; memiliki demokrasi yang mapan; serta adanya kelompok masyarakat sipil yang kuat (Agus Dwiyanto, 2011: 63). Bahkan, bisa dikata birokrasi Weberian merupakan hasil interaksi dan atau anak kandung budaya Barat.

Mengatakan masyarakat Barat memiliki unsur budaya positif, tidak lantas kita mengurangi hal-hal buruk yang mereka miliki, pun tidak hendak mengangung-agungkan kultur (baik-buruk) yang ada di Indonesia. Bukan itu yang ingin diwacanakan. Yang hendak diketengahkan adalah, bahwa birokrasi Weberian bisa berkembangan dengan baik di Barat karena memang ada unsur dalam budaya masyarakatnya yang menunjang hal itu. Sebaliknya, hal ini akan sangat berbeda dengan konteks masyarakat kita.

Indonesia memiliki beragam kearifan lokal. Ada yang secara relatif (bergantung konteks) dikata baik maupun dianggap jelek. Salah satu budaya dominan di Indonesia adalah budaya paternalistis: yang mengajarkan memperlakukan orang atas dasar keturunan dan loyalitas. Budaya ini ternyata berpengaruh signifikan pada birokratisasi di Indonesia. Bahkan, menyebabkan sistem Weberian yang nampak baik itu mengalami banyak kendala untuk diterapkan.

Sebagai contoh. Pertama, prinsip hirearki. Pada konteks masyarakat Barat, di mana gagasan Weber ini tumbuh, konsep hirearki bisa diterapkan tanpa ada masalah yang akut. Sistem budaya masyarakat yang menghargai orang atas dasar prestasi kerja membuat bawahan tidak kuatir dengan karirnya. Mereka bisa bekerja tanpa harus menjadi penjilat atasan. Masa depan mereka tidak ditentukan oleh atasan, namun oleh sistem kerja.

Gambar 2: Hirearki birokrasi

Birokratnya pun loyal terhadap visi institusi dan itu cukup membuat mereka dihargai dan mendapat promosi jabatan. Loyalitas bukan ditujukan kepada atasan, bukan pula mereka hadir untuk melayani atasan, pun sebaliknya mereka direkrut dan bekerja demi visi lembaga. Pada konteks birokrasi, pegawai direkrut untuk melayani masyarakat. Mereka bertanggung jawab kepada publik dengan memberikan layanan yang maksimal dan memuaskan. Kalaupun ada kontrol dari atasan, mekanisme yang ada berlaku, sehingga hal itu dilakukan secara baik dan tidak berdasar semaunya atasan.

Sistem hirearki, yang dimaksudkan untuk proses membantu pimpinan melakukan supervisi dan kontrol, dalam praksisnya di Indonesia ternyata melahirkan kebergantungan bawahan terhadap atasan. Penilaian kinerja seorang bawahan secara subyektif ditentukan oleh atasan. Sistem penilaian atas dasar kinerja tidak berlaku. Akhirnya, birokrat dibentuk menjadi pelayan atasan dan bukan sebagai pelayan publik.

Saat konsep hirearki beroperasi dalam lingkungan masyarakat yang meiliki budaya paternalistis, kecendernungan pejabat birokrasi memberikan perhatian yang berlebihan kepada pejabat atasan dengan mengabaikan pelayanan kepada masyarakat justru memperloleh justifikasi kultural (Dwiyanto, 2011: 65). Peranan atasan langsung dalam penilaian kinerja menjadi sangat penting, sehingga pejabat birokrasi lantas menunjukan prilaku asal bapak senang (ABS). Pejabat bawahan hanya melaporkan hal-hal baik dan menyenangkan atasan dengan menciptakan distorsi informasi.

Hal buruk lainnya, akibat interaksi konsep hirearki dengan budaya paternalistis, sebagian kalangan birokrat dengan posisi tertentu mengangkat orang terdekatnya, teman seperjuangan dalam politik, menjadi pegawai negeri atau memberikan jabatan tertentu sebagai bentuk kompensasi loyalitas. Politik balas budi pun lantas membanjiri birokratisasi di Indonesia.

Kedua, prosedur dan aturan. Bagi pengguna layanan, prosedur yang tertulis dan rinci sebenarnya menguntungkan. Prosedur akan mempermudah pengguna memahami hak dan kewajibannya dalam memperoleh akses pelayanan. Di sisi yang lain, kalangan birokrat akan tertolong, sebab hal itu membantunya sebagai petunjuk dalam memberikan layanan. Bahkan, silang kontrol antar pengguna layanan (warga negara) dan pelayan publik bisa terjadi dengan dasar prosedur dan aturan tertulis ini.

Pada konteks masyarakat Barat yang memiliki masyarakat sipil yang kuat, fungsi kontrol bisa berjalan maksimal. Iklim demokrasi membuat masyarakat memiliki kesadaran yang tinggi dalam memahami hak-haknya. Andai ada pelayanan yang melanggar hak, dengan mudah mereka melakukan protes, dan di saat yang sama segera mendapat respon dari pemberi layanan. Para pemakai layanan tidak sunggan (malu) mengkritik layanan publik yang dianggap melanggar. Ini dimungkinkan, sebab iklim demokrasi mapan telah mendorong kedewasaan publik, sehingga mereka tidak mengkultuskan pejabat atau menghormati birokrat secara perlebihan.

Kalangan birokrat juga tidak mendasarkan tindakannya pada berbagai pertimbangan subyektif (dengan melihat siapa yang mereka layani). Hal ini membuat layanan publik dengan prosedur justru menolong mereka, membuat lebih efisien dan efektif. Prosedur yang jelas membuat birokrat lebih leluasa, mereka bisa mengambil keputusan.

Pada konteks Indonesia, penerapan prosedur dan aturan justru menjadi celah korupsi. Selain karena interaksi dengan budaya paternalitis, prosedur yang panjang juga melahirkan masalah karena kontruksi birokrasi masih bernuansa Kolonial Belanda. Birokrasi dalam kerangka Kolonial adalah mesin pengontrol—bahkan cenderung menjadi penindas—rakyat. Birokrasi adalah kepanjangantangan negara (Belanda) untuk mengawasi perilaku masyarakat. Semangat saling tidak percaya ini masih nampak secara praktis dalam relasi antara birokrasi dengan rakyat. Akibatnya, prosedur yang panjang dan rumit itu diterima dan dianggap wajar sebagai bentuk pengawasan.

Prosedur yang panjang ini lantas membuka celah korupsi, karena sebagian birokrat kerap memanfaatkannya. Birokrat mau memberikan layanan tepat waktu, sejauh ada opportunity cost dari pengguna layanan. Masyarakat tentu lelah dengan prosedur yang panjang itu. Mereka tidak memiliki pilihan, selain memberikan kompensasi. “Lingkaran setan” suap-menyuap pun dimulai. Karena tanpa strategi “jalan pintas” ini, berkas akan lama diproses dan urusan menjadi rumit dan berlarut. Pada konteks ini, lahirlah budaya birokrat yang hanya melayani orang kaya dan yang mau memberikan sogokan. Budaya paternalitis pun mendapatkan justifikasinya.

Pada konteks masyarakat Barat yang individualistik, rasional, menghargai orang atas dasar prestasi, demokrasi yang mapan, penerapan konsep birokrasi Max Weber tidaklah soal. Budaya masyaraktanya mampu menjadi sensor yang efektif bagi pelayanan publik. Sistem Weberian mendapatkan topangan konteks sosial-budaya masyarakt. Hal ini berbeda dengan konteks Indonesia, di mana budaya paternalistis itu tumbuh subur. Maka, harus ada upaya yang lebih sistemik dan fundamental untuk merespon masalah patologi birokrasi kita hari ini.

Minimal ada beberapa hal yang mungkin bisa kita lakukan. Pertama, terus mendorong birokratisasi dengan sistem Weberian yang diterapkan saat ini. Itu artinya, kita harus siap sedia mendorong demokrastisasi, membuat masyarakat kian individualistik, rasional, dan mengupayakan tumbuhnya masyarakat sipil yang kuat. Namun, di sisi lain, kita juga harus mau menikmati berbagai benturan budaya, serta menerima beragam kemungkinan tumbuh dan mapannya berbagai patologi di birokrasi.

Kedua, mencari alternatif bentuk dari organisasi palayan publik di luar konsep Weberian: birokrasi. Artinya, bisa saja organisasi penyedia layanan publik di Indonesia itu tidak berbentuk birokrasi, dan dengan ciri serta substansi yang berbeda dengan konsep Weberian. Hal ini bisa dilakukan dengan kita menilik kembali berbagai lembaga lokal—semisal Nagari di Sumatera Barat, Gampong di Aceh, serta Pakraman dan Subak di Bali—yang ada di tengah masyarakat kita, lalu mempromosikannya sebagai bentuk organisasi layanan publik. Konsekuensinya, masing-masing daerah, kabupaten, atau desa memiliki bentuk lembaga layanan publik yang dari sisi bentuk, substansi, dan mekanisme kerja bisa berbeda-beda.

Ketiga, mendesain ulang konsep Weberian agar lebih akomodatif terhadap konteks budaya paternalistik kita, termasuk beragam kebudayaan Indonesia yang lain, semisal kekeluargaan. Hidupnya budaya paternalistis menandakan bahwa ada hal baik dari budaya ini. Walaupun, pada interaksi dengan konsep birokrasi Weberian banyak negatifnya, namun saat masyarakat tetap memeliharanya, menandakan ada unsur manfaatannya dari budaya paternalistis. Karena terbukti ada faedahnya, menjadi tak soal kalau sistem birokrasi kita didesain bersesuaian dengan budaya tersebut.

Masalah birokrasi yang muncul hari ini tidak lepas dari kegagalan pemerintah mengkontekstualisasikan dan mengola penerapan konsep birokrasi Max Weber. Hal itu melahirkan beragam masalah, termasuk “obesitas” dan minimnya PNS ahli di lembaga layanan publik hari ini. Untuk itu, upaya mengatasi beragam patologi birokrasi harus lebih sistemik dan fundamental. Tanpa perubahan yang demikian, birokrasi kita akan terus berkutat pada berbagai “penyakit” yang sama, tanpa sanggup  beranjak menjadi agen perubahan dan transformasi masyarakat.

Sumber gambar: 

1. http://blog.abhinav.com/india-most-ineffective-bureaucracy-in-asia/

2. http://www.republika.co.id/berita/breaking-news/nasional/10/06/03/118187-indonesia-juara-kedua-birokrasi-tak-efisien-se-asia